ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS FORTALECEN PROCESOS DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

La región apuesta por dotarse de una moderna red de infraestructura mediante el trabajo conjunto del gobierno y sector privado, y con el apoyo de bancos multilaterales de desarrollo.


Las Alianzas Público-Privadas (APP) han sido utilizadas por los gobiernos como una herramienta para el desarrollo de inversiones. Han evolucionado desde su impulso por el gobierno británico en los años 90, conservando siempre su concepto esencial como el fundamento para la ejecución de cierto tipo proyectos de desarrollo en infraestructura y servicios estatales con la participación del capital del sector privado.

La tendencia en las diferentes modalidades de ésta figura jurídica y técnica es para cubrir una gama de posibles proyectos que surjan de las necesidades de los diferentes sectores – infraestructura vial, servicios públicos, educación, turismo, entre otros. Su estructuración de proyectos es compleja ya que requiere de un período de maduración de análisis de viabilidad técnica, financiera, socio-económica, legal, territorial y ambiental e implica un detallado esquema de asignación de riesgos entre las partes involucradas, con un sólido marco analítico que evite sobre costos y maximice el valor de las partes.

La construcción de una obra pública, ya sea como una concesión o por medio de una APP, “permite al Estado la capacidad de brindar servicios asequibles y mejorados para los usuarios de una forma responsable, sostenible, con altos niveles y estándares constructivos y de operación.

Asimismo, le permite al gobierno hacerse de flujo de caja a través del canon que obtiene de los concesionarios, cuando el proyecto lo permite. Los escasos recursos después pueden ser utilizados en otro tipo de proyecto con un retorno social más alto, como es el caso de salud, seguridad y alimentación”, manifiesta Roberto Sagastume, director ejecutivo de la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (ANADIE) de Guatemala.

“Lo que se busca es trasladar la mayor porción de riesgo al sector privado para que éste, con su conocimiento y experiencia, pueda entregar mejores indicadores del servicio haciendo que el beneficio hacia el usuario aumente y al mismo tiempo pueda transferir conocimiento y tecnología hacia el sector público.

El financiamiento de proyectos autosostenibles corre por parte del sector privado y en caso existan pagos firmes vinculados a las inversiones de capital (Capex) del proyecto, entonces lo que se busca es obtener el mismo proyecto o bien público a menor precio que mediante una contratación de obra pública tradicional”, explica José Schafik Collazo, director de la Dirección de Asocios Público Privados (DAPP) de El Salvador.

Los bancos multilaterales de desarrollo tienen un papel importante por su capacidad de involucrarse directamente con los sectores público y privado. Generan la creación de entornos adecuados para atraer inversión privada, suministrar asistencia independiente en la preparación de proyectos y cerrar brechas de financiamiento.

CONCENTRACIÓN DEL MERCADO

Entre 2006-2015, América Latina y el Caribe realizó inversiones de US$361.300 millones en unos 1.000 proyectos de infraestructura mediante asociaciones público privadas, mayormente en energía y transporte, según el informe de Evaluación de Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicado en 2017, analizando el apoyo del Banco a las APP.

Más del 94% del total invertido en asociaciones público-privadas en Latinoamérica y el Caribe durante la última década estuvo concentrado en cinco países: Brasil (65%), México (11%), Colombia (7%), Perú (6,4%) y Chile (5,3%). Sin embargo, en relación con el tamaño de la economía, Honduras encabezó la región con inversiones mediante APP representando un 2% de su PIB, seguida de Perú (1,6%), Nicaragua (1,5%) y Jamaica (1,3%). La inversión mediante APP en Brasil y México no fue sino de 1,1% y 0,4% de sus respectivos PIB en el mismo período, detalla el informe.

Lo que se busca es trasladar la mayor porción de riesgo al sector privado para que éste, con su conocimiento y experiencia, pueda entregar mejores indicadores del servicio haciendo que el beneficio hacia el usuario aumente y al mismo tiempo pueda transferir conocimiento y tecnología hacia el sector público.

José Schafik Collazo, Director de la DAPP de El Salvador

REALIDAD REGIONAL

El Centro de Estudios para la Integración Económica (CEIE) de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), en su informe “Inversión Privada en Infraestructura: El papel de las Alianzas Público-Privadas en Centroamérica” precisa que en las crecientes limitaciones en materia fiscal que atraviesan los sectores públicos de los países, vuelven cada vez más complejo lograr esfuerzos para proyectos de infraestructura a largo plazo en Centroamérica, por eso las APP cobran relevancia como una medida alternativa de financiamiento.

Según el estudio, Centroamérica posee 36 proyectos en modalidad APP en diferentes fases. De ellos, 15 proyectos se encuentran en planeación, sumando un total de US$20.955 millones en inversión. Otros tres se encuentran firmados y tres en cierre financiero. Honduras y Guatemala son los dos países de la región que más proyectos han iniciado entre 2013-2017, con 12 y 10, respectivamente.

El Infrascope del BID es una herramienta con índices cualitativos y cuantitativos diseñada para evaluar la capacidad de los países para implementar alianzas público-privadas en infraestructura de manera eficiente y sostenible. Está basado en datos de la Unidad de Inteligencia de The Economist. Se divide en cinco índices que evalúan los marcos regulatorios e institucionales, la madurez de la operación, el clima de inversiones y negocios, y la facilidad de financiamiento.

Honduras es el país con la mejor puntuación en el Infrascope 2017 con 65 puntos, seguido por El Salvador y Nicaragua con 64 puntos cada uno. El informe de la SIECA atribuye estas puntuaciones al hecho que “estos países poseen un marco regulatorio e institucional definido y cuentan con la voluntad política para que se ejerzan este tipo de proyectos”.

Panamá y República Dominicana se encuentran rezagados en comparación con los demás países de la región, con 51 y 49 puntos, respectivamente. La implementación de proyectos APP en Panamá “suele ser más lenta y [el país] necesita desarrollar mecanismos eficientes de adjudicación de los proyectos”.

Honduras tiene un marco legal integral que es propicio para la implementación de APP bajo varios tipos de contratos. La ley permite contratos de 20 a 40 años con asignación de riesgo apropiada y apoyo financiero del gobierno o los pagos del usuario. El Infrascope 2017 destaca a la Comisión para la Promoción de la Alianza Público-Privada (Coalianza), que está construyendo una fuerte trayectoria en la región. Ha desarrollado un proceso transparente, publicando todos los documentos relevantes en línea, incluido la descripción de los proyectos, el proceso de licitación, adjudicaciones, decretos legislativos, contratos e informes.

La Superintendencia de Alianza Público Privada (SAPP) de Honduras indica que desde el 2000 hasta 2017, 11 obras de concesión publica de APP están vigentes, sumando una inversión de US$1.976,15 millones. Los proyectos incluyen la construcción, reparación y mantenimiento de carreteras principales, concesión de los aeropuertos del país, concesión de terminales de contenedores y de graneles sólidos en puertos marítimos, proyectos de energía, y la construcción del Centro Cívico Gubernamental – que albergará las oficinas de gobierno –, entre otros.

El Salvador cuenta con una política de infraestructura logística lanzada en 2017. En ella se priorizan claramente los sectores en materia de transporte y logística que serán sujetos de estudio para evaluar su pertinencia a estructurarse bajo APP.

“Este 2018 El Salvador debutará en el mercado llevando a licitación al menos 3 proyectos: la terminal de carga aérea, la iluminación y video vigilancia de 144 kilómetros de ejes logísticos, y el nuevo centro de gobierno. Posiblemente, también se licite el Parque Científico Tecnológico. Existe mucha expectativa alrededor del tema, puesto que el país se encuentra en primer lugar en cuanto a institucionalidad y en tercer lugar en cuanto a regulación a nivel latinoamericano en el Infrascope 2017.

Estos logros permitirán llamar la atención de un número más extenso de potenciales ofertantes”, comenta Schafik Collazo.

El Salvador requerirá de una nueva reforma a la Ley de Concesión del Puerto de La Unión.

Nicaragua implementó siete proyectos entre 2010-2015, según el Infrascope 2017, con una inversión aproximada de US$1.900 millones, de los cuales US$698 millones se dedicaron a proyectos de energía y US$1.200 millones al sector de telecomunicaciones.

El gobierno nicaragüense ha preparado una lista de proyectos que pueden implementarse como APP, y que dependerán del aseguramiento de las fuentes de financiamiento. Esos proyectos incluyen los sectores de carreteras, aeropuertos, ferrocarriles, puertos y agua, y están descritos en el documento “Políticas y proyectos de desarrollo”, diseñado para impulsar la inversión en Nicaragua durante el período 2017-2021.

En 2016, Nicaragua aprobó la Ley de Asociación Pública Privada, encargada de regular la participación del sector privado en la formulación, contratación, financiamiento, ejecución, operación y finalización de proyectos APP.

El Ministerio de Finanzas de Costa Rica, en coordinación con el Ministerio de Planificación, trabaja en guías metodológicas para la identificación de proyectos bajo una modalidad APP. Su sistema legal necesita generar más confianza y transparencia, según el Infrascope 2017. El informe concluye que “la falta de comunicación y la oposición pública a las concesiones de obras públicas ha obstaculizado el desarrollo legislativo y regulatorio que permitiría la mejora de la infraestructura del país”.

Como resultado de ello, el país ha tenido una baja inversión en infraestructura de transporte. Entre 2002-2013, la inversión fue equivalente a un 0,8% menos que el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), una organización a la que Costa Rica está buscando acceder.

El país maneja un Plan de Transporte 2011-2035, que pretende elevar el gasto anual en infraestructura a un 3,99% del PIB hasta 2035, con dos tercios a ser financiados por el sector privado. Un informe del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), presentado en abril de 2017, planteó las tres líneas bases para la propuesta de concesión del Metro de la ciudad de San José, pero hasta el momento solo es una propuesta en discusión promovida por el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC).

En Guatemala, el gobierno ha venido implementando diferentes iniciativas, en las cuales de manera conjunta entre el sector público, empresarial y sociedad civil impulsan la competitividad e inversión. Para esto se promueve, entre otras acciones, la Agenda Nacional de Competitividad, “la cual persigue encaminar al país a ser un centro logístico, una plataforma exportadora y uno de los principales destinos turísticos del mundo, generando espacio más estable para la pequeña y mediana empresa”, comenta Roberto Sagastume, director ejecutivo de la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (ANADIE).

La Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, aprobada en 2010, atrae inversión a través de la materialización de proyectos de infraestructura bajo la modalidad APP.

Según datos de la ANADIE, actualmente existen seis proyectos APP con una inversión estimada de US$1.510 millones. Los proyectos incluyen la remodelación del Puerto Tecún Umán, la construcción de nuevo Centro Administrativo del Estado, la modernización del Aeropuerto La Aurora, la construcción de una nueva carretera, la rehabilitación y operación de una carretera, y la construcción de un sistema de transporte ferroviario de pasajeros en la Ciudad de Guatemala.


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Panamá otorgó un total de 36 proyectos APP en infraestructura entre 1990-2016, representando una inversión aproximada de US$10.100 millones, según el Infrascope 2017. Entre ellos se encontraban 18 proyectos de energía, cuatro de tecnologías de la información y comunicación, cuatro de puertos, un proyecto ferroviario, dos de carreteras, y tres de agua y sanidad. Unas pocas firmas fueron adjudicadas con la mayoría de los contratos APP.

El informe del BID indica que Panamá presenta el desafío de convencer al público en general de que una ley de APP aporta valor por dinero a la nación, y buenas prácticas, junto con instituciones fuertes, para contrarrestar la oposición. Una de las obras de concesión APP destacadas es la construcción de Panamá Colón Container Port, en la provincia de Colón por China Landbridge Group, por una inversión alrededor de US$1.100 millones.

República Dominicana ha invertido unos US$1.900 millones en infraestructura en los últimos cinco años, según el Infrascope 2017. El 52% de la inversión total se destinó para proyectos de energía, 42% a telecomunicaciones, y 6% a puertos. La inversión directa extranjera en infraestructura alcanzó los US$8.800 millones entre 2004-2013 en los sectores de telecomunicaciones, energía, bienes raíces, transporte y comercio.

Una APP permite al Estado la capacidad de brindar servicios asequibles y mejorados para los usuarios de una forma responsable, sostenible, con altos niveles y estándares constructivos y de operación. Asimismo, le permite al gobierno hacerse de flujo de caja a través del canon que obtiene de los concesionarios, cuando el proyecto lo permite.

Roberto Sagastume, Director Ejecutivo de la ANADIE de Guatemala

El país caribeño carece de una legislación específica sobre dichas asociaciones. El índice señala que el desafío más importante en términos de desarrollo de APP está en completar el borrador de una ley especial de APP que reemplazará la Ley de Contratación Pública de Bienes, Obras, Servicios y Concesiones.

ATRAER MAS INVERSIÓN

Para concentrar más inversión privada en infraestructura pública y servicios, “la mejor forma es hacer una correcta evaluación de proyectos antes de llamar a licitación, de tal forma que se pueda conocer realmente cada arista y ángulo del proyecto, que se pueda tener total certeza del éxito de su financiamiento y del interés del sector financiero para colocar fondos a largo plazo”, dice José Schafik Collazo.

Un desafío principal en términos de desarrollar proyectos APP es implementar y administrar el complejo proceso de manera transparente. Se debe asegurar que los Derechos de los Pueblos de Originales en zonas con alta concentración de sitios arqueológicos y comunidades étnicas no se vean afectados negativamente.